정부와 손잡은 ‘박원순표 도시재생’ 이제는 성과다

‘실효성 논란’부터 젠트리피케이션까지 과제 ‘산적’
상생협약·상가임대차 보호법으로 ‘안전망’ 확충
재원마련은 재건축초과이익환수·보유세 개편으로

문혜현 기자 | 기사입력 2018/06/28 [20:32]

정부와 손잡은 ‘박원순표 도시재생’ 이제는 성과다

‘실효성 논란’부터 젠트리피케이션까지 과제 ‘산적’
상생협약·상가임대차 보호법으로 ‘안전망’ 확충
재원마련은 재건축초과이익환수·보유세 개편으로

문혜현 기자 | 입력 : 2018/06/28 [20:32]

서울시가 박원순 시장의 3선 연임으로 사상 처음 10년 넘게 ‘도시 재생’이라는 흐름을 이어가게 됐다. 도시재생사업은 그동안의 주된 개발방식이었던 대규모 개발 방식을 벗어나 구도심을 정비해 마을을 살려내고 기존 주민들과 상생한다는 점에서 의미가 있다. 본 사업은 2011년부터 시작돼 지금까지 서울 곳곳에서 이뤄지고 있지만 주민 체감률이 낮고 젠트리피케이션 현상을 막지 못하고 있다는 지적이 끊임없이 나오고 있다. 박원순 3기를 맞이한 서울시가 이제는 낙후 지역 주민들에게 변화를 보여줄 수 있을까.<편집자주>


 

 

▲ 박원순 시장이 연임에 성공하면서 그간 추진된 서울시의 도시재생사업이 탄력을 받고 있다. 하지만 낡은 집 고치기 수준이라는 지적부터 프로젝트 사업의 한계가 있을 것이라는 경고가 나오고 있는 가운데 서울시가 상생협력과 상가임대차보호법이라는 카드를 들고 나섰다. 사진은 서울시가 도시재생사업의 일환으로 추진한 ‘다시세운 프로젝트’의 세운상가.   ©서울특별시 제공

 

서울시의 박원순식 도시재생 사업의 ‘실효성’은 계속해서 여론의 도마 위에 올랐다. 현재 창신·상계 일대, 장위동, 숭인, 장안평, 해방촌, 암사동, 성수동, 낙원상가, 세운상가, 신촌동, 서울역, 가리봉, 상도 4동에서 실시되고 있는 도시 재생 사업은 ‘낡은 집 고치기’ 수준에 머물렀다는 평을 받고 있다. 지난해 서울시의 도시재생 사업 예산은 2300억에 달했지만 인근 주민들 사이에선 “건물 몇 개 지은 것 빼고는 달라진 것이 없다”며 ‘보여주기식 사업’이라는 비판이 나온다. 

 

사실 ‘도시재생’이라는 이름 자체가 우리에게 주는 인상은 희미하다. 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 제2조(정의)는 도시재생을 인구의 감소·산업 구조의 변화·도시의 무분별한 확장·주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역 역량의 강화, 새로운 기능의 도입 창출 및 지역자원의 활용을 통해 경제적·사회적·물리적 환경을 개선하는 것으로 정의한다. 

 

주택도시기금도 수익성 위주의 전면철거방식이 원주민 커뮤니티 붕괴와 주민 간 갈등 유발·지역 고유의 특성 상실 등 많은 문제를 야기한다며 도시재생은 도시의 물리적 환경 개선 뿐 만 아니라 주민이 주체가 되는 지역공동체를 활성화함으로써 경제적·사회적 동반성장을 도모한다고 설명한다.  

 

서울시는 그동안 숱한 재개발지역에서 일어났던 주민과 자본의 갈등, 개발 이후 찾아오는 젠트리피케이션(쇠퇴한 도시가 개선된 뒤 투기자본이 들어와 임대료와 부동산 가격이 상승돼 기존의 원주민들이 이를 견디지 못하고 다시 쇠퇴한 도시로 옮겨가는 현상)의 해결책으로 도시재생사업을 채택한 것으로 보인다. 무분별한 개발이 한계에 다다른 현 상황에서 이러한 해법은 혁신적인 방안이지만 구체적으로 도시 재생이 어떻게 이루어져야 하며 재생된 도시는 어떤 모습인가에 대한 그림은 그려지지 않는다. 

 

그나마 낡은 도시를 ‘고쳐 쓴다’는 맥락에서 시행된 ‘서울로 7017’은 고가도로를 관광지화 했다는 데 의의가 있지만 관광사업에 그친다는 지적과 지나친 화분배치로 통행을 방해한다는 평가를 받고 있다. 또한 ‘관광지화’ 자체가 인근 주민의 주거 환경과 삶의 질을 개선하는 결과로 이어질지도 의문이다. 

 

이에 서울시는 “아직은 성과를 평가하기 성급하다”고 설명했다. 도시재생 사업 자체가 주민들의 참여로 이뤄져야 하는 구조인 만큼 중장기적으로 접근해야 한다는 거다. 또 문재인 정부가  ‘도시재생 뉴딜사업’으로 서울시를 벤치마킹 해 앞으로 도시재생 사업은 더욱 탄력을 얻을 것으로 보고 있다.

 

지난 6·13 지방선거로 최초 3선 연임에 성공한 박원순 서울시장은 당선 이후 “중앙정부와의 원활한 소통으로 사업을 성공적으로 진행하겠다”며 “올해 도시재생 뉴딜의 신규 사업지에 서울은 10곳이 포함된다. 이 중 7곳은 서울시가 자체 선정하고 600억원을 배정받았다. 여기에 서울시가 책정한 도시재생·주택 부문 예산 5000억원이 더해지면 사업 효과가 훨씬 커질 것이다”라고 밝힌 바 있다. 

 

그동안 서울시가 사업으로 추진돼온 도시재생 대상은 쇠퇴하고 낙후돼 더 이상 경쟁력을 갖지 못하는 지역들과 무분별한 개발로 훼손됐거나 제대로 평가받지 못했던 역사문화지역, 서울의 3분의 1을 차지하는 노후주거지다. 이미 진행되고 있는 지역은 2015년 선정된 1단계 도시재생지역 13곳과 지난해 추가로 결정된 2단계 도시재생지역 17곳이 해당된다. 

 

‘서울형 도시재생지역’으로 선정되면 지역 특색에 맞는 도시재생사업을 추진할 수 있도록 서울시가 5년 간 총 2000억 내외의 사업비를 지원했다. 1단계가 쇠퇴한 서울 도심을 중점으로 이루어졌다면 2단계 사업은 도심을 비롯해 동북·서남 지역 등 다양하게 배정됐다. 

 

‘중심지 재생지역’은 광역 차원의 새로운 경제거점 가능성이 큰 경제기반형 한 곳과 역사·문화적 가치가 있거나 도심 활성화의 전망이 보이는 중심시가지형의 6개소로 나뉜다. ‘주거지 재생지역’은 주민 설명회·주민제안공모사업 등을 통해 도시 재생에 대한 주민 의지 및 사업확장성을 평가해 근린재생일반형 7개소, 주거환경관리사업 연계형 3개소를 선정했다. 

 

각 지역의 사업목표는 다음과 같다. 영등포·경인로 일대는 산업구조 변화 등으로 낙후된 지역을 서남권의 성장을 견인하는 새로운 경제거점으로 개발한다. 정동은 중명전·선원전·러시아 공사관 등 근현대 역사문화자산을 보유한 곳으로 근대 외교타운의 중심이었던 정동외교문화공원과 역사보행탐방을 위한 대한제국의 길 조성을 통해 정동의 역사적 가치를 회복하는 데 중점을 뒀다. 

 

용산전자상가는 쇠퇴하고 있는 상권을 전자산업기반의 복합문화교류 공간으로 탈바꿈하고 청년층을 유입시켜 활력을 불어넣는 게 목표다. 인근 숙명여대와 지방 대학과도 협력해 디지털 캠퍼스를 구축할 계획을 밝힌 바 있다. 마장동은 서울시 전체 축산물 유통의 70%를 담당하는 ‘마장축산물 시장’이 있는 곳이다. 축산물 시장의 고질적인 문제인 악취와 청결도를 해결하기 위한 TF팀을 만들고 청계천 등 주변지역으로 걷기 쉽도록 접근성을 개선하기로 했다.

 

청량리와 제기동은 11개 시장밀집지역으로 청량리 종합시장 내 한방·농수산물·청과물 등의 자원을 활용한 특화산업을 육성하고 지역경제 활성화를 도모한다. 4·19 사거리에는 근현대사기념관, 4·19민주묘지 등 다양한 자연·역사·문화자원을 충분히 활용하는 역사문화특화 중심지로 육성한다. 또 우이선 경전철 주변지역도 활성화해 강북구의 지역발전을 꾀하는 중에 있다. 독산 우시장은 2023년 개통 예정인 신안산선 신독산역에 맞춰 우시장 환경을 개선하고 부산물 가공공장 유치, 쾌적한 보행공간조성 등을 통해 지역 거점으로 육성한다.

 

주거지 재생지역 10개소는 수유1동, 창3동, 불광2동, 천연·중현동, 묵2동, 난곡·난향동, 안암동, 목2동, 수색동, 신영동이다. 이들 동에서는 주민공동체 활성화를 통해 모임을 꾸준히 운영하고 주민들 스스로 도시재생사업의 교육과 홍보를 진행하며 각각 캠퍼스, 역사문화자원, 지역자원을 활용해 추진할 수 있는 사업들을 논의한다. 특히 난곡·난항동은 경사지와 노후주택 밀집지역으로 도시재생에 대한 필요성이 요구되는 지역이다. 이곳은 주택가 쓰레기문제해결을 위한 청소 등 주민들의 자발적 활동과 추진의지가 높은 것으로 알려졌다.

 

올해 서울시는 이번 정부의 뉴딜사업대상이 될 7곳 선정기준을 새롭게 발표했다. 선정 대상은 중·소 규모사업지로 규모에 따라 ▲우리동네살리기형 ▲주거정비지원형 ▲일반근린형의 세 가지 유형으로 나뉜다. 

 

관련법이 정한 ‘도시재생활성화지역’ 지정 요건을 갖추고 있는 지역이어야 하며 시장에 불안을 유발하지 않도록 집값이 안정됐다고 판단되는 지역에 한해 신청을 받는 것을 원칙으로 정했다. 국토교통부는 이미 서울과 같은 투기과열지구에서는 집값 상승률 등 기준을 자체적으로 마련하고서 이를 충족한 지역만 신청하도록 한 바 있다. 

 

서울시는 오는 7월 4일~6일 각 자치구의 신청을 받아 도시재생전문가로 구성된 평가위원회의 3단계 평가(서면평가 - 현장실사 및 발표평가 - 종합평가)를 거쳐 7곳의 도시재생뉴딜 대상지를 선정하고 8월 중 국토교통부에 그 결과를 제출할 예정이다. 이후 국토부에서 7곳에 대한 검증과 도시재생특위 등을 거쳐 8월 말 최종 사업지가 결정된다. 최종 결정된 7곳에는 국비 총 600억원이 투입되고 국비 40%와 지방비 60%가 모여 도시재생사업을 본격적으로 추진하게 된다. 

 

하지만 시행에 앞서 그동안 제기되어온 문제점들이 우려를 일으키고 있다. 먼저 실효성 문제다. ‘서울형 도시재생 1호’라고 불리는 창신·숭인 지역의 주민들은 4년 전부터 이어져온 사업의 효과를 느끼지 못하고 있다. 이 지역은 2014년 5월 서울에서 유일하게 국토부 선정 전국 13개 도시재생선도지역에 포함돼 사업 완료시까지 총 1000억 원의 자금이 투입될 예정이며 지난해 말까지 약 200억원의 사업이 진행된 상태다. 

 

하지만 주민들은 현재까지 백남준기념관과 봉제역사관 등의 건축물이 새롭게 지어진 것 외에는 바뀐 점이 없다고 말한다. 오히려 낙산성곽길 주변 가파른 경사나 노후된 인프라 투자가 필요하다는 데 목소리를 모았다. 또 급경사 구역이 많고 차도와 도보의 구분도 없어 지역활성화를 위한 맛집거리 등 핵심 상권가가 만들어질 가능성도 낮은 것으로 나타났다. 

 

젠트리피케이션 문제도 무시할 수 없다. 지난해 10월 서울 도시재생 사업지였던 성수동은 지난해 말 임대료 상승률이 가장 빠른 상권으로 조사됐다. 국회 기획재정위원회 여당 간사 박광온 의원이 젠트리피케이션 발생 지역의 임대료를 분석한 결과 성수동은 지난해 상반기에만 임대료가 4.18% 올라 전국 소규묘 상가 평균 임대료 상승률(0.1%)과 서울지역(0.3%)평균보다 높은 상승세를 보였다. 

 

이에 정부와 서울시는 ‘도시재생특별법 개정’과 ‘상가임대차 보호법’이라는 카드를 꺼내들었다. 지난해 12월 도시재생 뉴딜사업의 원활한 추진을 위한 제도개선과 젠트리피케이션 등 사업 부작용에 대한 대책 등을 포함한 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’ 개정안이 국회 본회의를 통과했다. 개정안은 도시재생으로 발생할 수 있는 젠트리피케이션에 대응해 지자체와 지역주민들이 자발적으로 상생협약을 체결할 수 있도록 근거를 마련했다. 협약 체결 당사자는 도시재생활성화지역에서 거주 또는 활동하는 주민·임대인과 임차인·해당 지방자치단체장 등이다. 

 

도시재생활성화지역에 설치된 마을회관, 어린이집, 경로당, 공동작업장 등 공동이용시설의 경우는 공익 목적으로 주민에 사용허가를 하면 사용료를 면제 또는 경감할 수 있다. 

 

서울시 도시재생과 정철주 주임은 <주간현대>와의 통화에서 “서울시 차원에서 상생협약과 상생계획을 옹호하고 활성화하도록 장려하고 있다. 상인들과 임대인들이 서로 MOU를 체결하면 몇 년 동안은 임대료를 동결할 수 있다”고 설명했다. 

 

정 주임은 “이번 개정안에는 이러한 협약을 의무화하도록 하고 있어 젠트리피케이션 방지에 더욱 효과적일 것으로 보인다”고 밝혔다. 또 서울시는 ‘집값조사 모니터링’을 통해 도시재생 사업지역의 부동산 가격을 조사하고 결과를 토대로 활성화계획을 해나갈 예정이다. 추가적인 우려에 대해선 정 주임은 “앞으로 뉴딜 사업지로 선정될 7곳을 위해서는 평가위원을 구성해 본격적인 선정 작업에 들어갔다”고 밝혔다.  

 

상가임대차보호법 개정은 중요한 보호장치로 떠올랐다. 계약갱신청구권을 기존 5년에서 10년으로 연장하는 내용을 골자로하는 상가임대차보호법 개정안은 젠트리피케이션과 높은 부동산 임대료로 고통 받는 자영업자들을 위해 20대 국회가 시작된 후 지난 2년간 100여 명의 국회의원들이 24차례에 걸쳐 개정안을 발의하기도 했다. 또 임대료 상승 상한선을 보완해 지나치게 높은 폭으로 임대료가 오르지 않도록 제한하고자 한다. 

 

김현미 국토교통부 장관은 지난 25일 열린 취임 1주년 기자간담회에서 “계약갱신청구권을 5년에서 10년으로 연장하는 내용은 법무부와 합의를 마친 상황”이라며 “현재 퇴거보상제도 등 구체적인 내용은 논의 중이며 국회가 열리면 이같은 내용이 법제화될 수 있도록 하겠다”고 말했다. 

 

이처럼 정부와의 합작으로 도시재생사업의 안전망을 마련한 서울시는 올해 새롭게 도시재생 예산을 확대했다. 서울시는 올해 보행 중심의 새로운 광화문 광장 재조성 등 재생·주택 부문 내 도시재생 사업에 4948억원을 쓸 예정이다. 이 중 도시재생 사업 예산은 지난해보다 408억원 늘어난 2742억원에 달한다.

 

또 그간 학계에서 제기되어온 ‘민간 주도형 도시재생’ 방안의 일부 도입 요구를 수용해 공공 중심이었던 도시재생 사업의 방향을 민간 주도형으로 발전시켜나가기로 했다. 서울시는 일부 자치구와 함께 젠트리피케이션 방지를 위해 용적률과 종상향도 내걸었다. 

 

진희선 서울시 도시재생본부장은 언론과의 인터뷰에서 “도시재생사업 지정과 부동산 투기는 큰 연관성이 없으며 아직도 재건축과 같은 행위가 서울지역 주택가격 상승에 직접적인 영향을 미치고 있다”며 “도시재생은 긴 호흡으로 추진되는 사업으로 도시재생을 서울 전역으로 확산을 위한 다양한 방안을 고민해 볼 것”이라고 밝히기도 했다. 

 

실제 서울시는 앞서 언급한 ‘집값 모니터링’을 통해 도시재생과 집값 상승은 연관성이 없다는 주장을 이어가고자 한다. 서울시가 지난 2015년 1월부터 2017년 7월까지 1단계 도시재생활성화 시범사업으로 지정된 13개 도시재생 지역 중 주택거래가 상대적으로 활발한 9개 지역의 매매가격을 분석한 결과 연평균 증가율이 7~8%로 같은 기간 서울시 전체의 주택매매가 연평균 증가율 8%과 별 차이가 없었다고 밝힌 바 있다. 최근 떠오르는 젠트리피케이션 지역도 ‘상생협약’을 통해 점차 줄여나가는 게 목표다. 

 

도시재생사업에 지원될 재원 마련과 관해 박원순 서울시장은 재건축 초과이익 부담금을 통한 세금과 보유세 강화로 확보할 계획이라고 밝혔다. 재건축 초과이익 부담금은 조합원 1명 당 이익이 3000만 원 이상 발생할 경우 초과금액의 최고 절반을 세금으로 내도록 하는 제도다. 올해 처음으로 재건축 부담금 부과 단지로 결정된 반포 현대 아파트가 조합이 예상된 금액보다 16배 오른 1억 4000만 원을 통지받은 점을 보면 큰 폭의 세수 확보가 가능할 것으로 보인다. 앞으로 재건축 부담금이 부과될 단지는 강남 4개구(서초·강남·송파·강동)에서만 2만 1000가구를 넘어서고 있다. 부동산업계에 따르면 이들 단지에서 예상되는 부담금은 최대 10억원에 이를 것으로 추정된다.

 

보유세 개편도 새로운 재원마련 방안으로 제시되고 있다. 대통령 직속 정책기획위원회 산하 재정개혁특별위원회는 지난 6월 21일 공청회를 열어 보유세 개편 권고안의 초안을 공개했다. 서울시와 문재인 정부는 보유세 강화를 통해 부동산 집값상승과 세수 확보의 두 마리 토끼를 잡고자 한다. 공시가격과 공정시장가액비율, 세율로 이뤄지는 보유세는 이 세 가운데 하나의 이상의 요소를 조정하면서 강화할 수 있다. 부동산업계 전문가들의 분석에 따르면 지난 5월 30일 발표된 개별 공시지가는 10년 만에 가장 큰 폭으로 올라 전국 평균 6%를 기록했다. 이는 지난해 부동산 경기 호황에 따른 지가상승 여파를 비롯해 실거래가와 공시지가 간 격차를 줄여 세수를 넓히고자 하는 정부의 의지가 결합된 것으로 나타나고 있다. 

 

지방선거 이후 서울 24개 구청장이 모두 여당에서 선출됐고 박원순이 3선 연임에 성공한 현 상황에서 국회 내 여당이 힘을 발휘한다면 세율조정을 통한 보유세 조정도 가능할 것으로 보인다. 박원순표 도시재생사업이 정부의 뉴딜사업, 강한 여당정치의 시너지와 결합해 수많은 실효성 논란에도 불구하고 앞으로 4년 간 어떤 성과를 낼 수 있을 것인지 주목된다. 

 

penfree@hanmail.net 

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